국가예산을 말한다

2014.07.28 11:49

conts 조회 수:2911

국가예산을 말한다 


 

본 기사는 2014년 2월 6일 오후 7시 30분, 제 47차 공평사회포럼에서 정창수 나라살림 연구소 소장의 강연을 사회디자인연구소에서 요약, 수정한 편집본입니다.


 

<생략>

우리나라 총 예산 지출은 올해가 357조입니다. 이것만 기억하시면 되요. 수입은 무시하셔도 됩니다. 이걸 왜 무시해야 되냐면 기금이 이 안에 포함되어 있기 때문입니다. 기금이 흑자가 굉장히 많죠. 국민연금때문에요. 밑의 관리재정수지는 사회보험 등을 빼고 우리가 세금으로 하는 수입과 지출을 의미합니다. 25조 적자로 나옵니다. 재정건전성을 유지한다고 하지만 실제로 보면 25조가 적자가 나고 있다는 겁니다. 채무는 515조입니다.


제가 5년 조사를 해보았더니 2007년에 이미 국가채무가 501조였어요. 2012년 이명박 정권이 끝날 때 960조까지 치솟습니다. 올해부터는 더 큰 폭으로 증가를 해요. 특별히 무엇을 한 건 없어요. 물가도 올라가고 복지도 늘어나는데 증세를 안 하기 때문이죠. 박근혜 정부는 그것을 지하경제 양성화로 해결하겠다고 하는 데 허상입니다. 우선 지하경제 규모는 아무도 몰라요. 박근혜 정부가 생각하는 지하경제의 규모는 2000년 이전의 연구조사 결과에요. 카드 사용 이전이었죠. 작년 말 국정감사 때 제출한 재경부 자료를 보면 2007년에 카드, 현금영수증 사용비율이 민간소비의 60% 정도였는데 2012년에는 80%에 육박한다고 나옵니다. 그러면 지하경제는 10%도 채 안 되는 거에요. 그러면 스웨덴보다도 투명성이 높은 겁니다. 지하경제 활성화만으로는 한계가 있죠. 당연히 채무는 늘어날 겁니다. 2013년에는 1020~1030조까지 늘어날 것으로 예상되고 박근혜 정권이 끝날 무렵이면 1600조에서 1700조까지 늘어날 것으로 보입니다. 여기서 말하는 채무는 국민연금 같은 것을 채무로 잡지 않고 순수한 의미의 현금성 부채만 얘기하는 겁니다. 공무원 연금도 포함이 안 되어 있죠. 그런 것까지 다 치면 또 달라질 거에요. 이한구 의원의 경우는 1500조를 넘어섰다고 주장하고 있고 한국은행은 1200조로 말을 하고 있습니다.

예산과정과 주체입니다. 저는 이 과정 속에서 결산이 제일 중요하다고 봅니다. 예산보다 어떤 의미에서는 더 중요하다고 봐요. 결산이 예산의 피드백이 되어야 하거든요. 그런데 그렇게 안 되고 있죠. 예전에는 결산을 10월, 11월달 예산안을 할 때 같이 했어요. 예산 심의하기 바로 전 3~4일 정도 했어요. 지금은 너무 심하다고 해서 좀 앞당겼습니다. 5월달 결산보고서가 나오면 국회가 그 이후 할 수 있게 되어 있어요. 하지만 사실상 잘 안 해요.


정부의 예산안 편성과정을 보면 우리는 10월 2일 제출되는 예산안만 신경을 쓰는데 이미 1월 31일날 중기 사업계획서를 제출합니다. 그럼 4월 30일 예산편성지침을 시달해요. 6월 30일 예산교부서를 제출하고요. 10월 2일 예산안 제출되기 전에 이미 예산은 시작되고 있다는 겁니다. 표에는 안 나와 있는데요. 중기사업계획서를 제출하는 1월 31일과 예산안편성지침작성을 시달하는 4월 30일 사이에 재정전략계획을 합니다. 백운회의라고도 해요. 이게 사실상 가장 중요한 회의입니다. 그런데 뉴스에도 잘 안 나와요. 이 회의에 대통령과 장관들이 모여서 예산규모를 정합니다. 각 분야 예산규모를 정해요. 그게 톱다운제도의 시작이라고 합니다.

톱다운 방식은 부서별로 예산의 몇 퍼센트를 줄 테니 그 안에서 부서가 예산을 짜도록 자율성을 부여해주는 거죠. 반대로 바텀업 방식은 모든 사업을 아래서 위로 올려서 재경부가 자르는 방식입니다. 각자 장단점이 있어요. 모든 사업을 아래에서 위로 올리면 각 부서에서 재경부가 자를 것을 미리 생각하고 예산규모를 부풀리거든요. 보통 65~70% 정도를 부풀립니다. 문제는 재경부 공무원이 어떤 부분에서 부풀렸는지 잘 모르는 경우가 있어서 삭감할 때 꼭 필요한 부분까지 삭감하는 상황이 생길 수 있거든요. 톱다운 방식은 그런 부풀리기를 줄일 수가 있습니다. 부서 안에서의 예산 싸움이 되죠. 좋은 말로는 정부가 고도화되는 것이고 나쁜 말로는 칸막이가 더 많아지는 겁니다. 건교부 안에서도 도로, 철도, 공항이 예산을 두고 싸우니까요.

톱다운 제도는 2005년 참여정부 시절 처음 생겼어요. 그 당시만 해도 굉장히 활발했는데 지금은 형식적으로 변질된 느낌이 있어요. 아마도 전체 국가의 미래에 대한 관심이 덜해서 그런 것 같아요.  굉장히 활발했는데 지금은 약간 형식적으로 된 감이 없지 않아 있습니다. 전체 국가의 미래에 대한 관심이 많이 줄어들어서 그런 것 같아요.
<중략>

예산전략이라고 있습니다. 예산을 더 따내기 위한 전략이라고 보시면 되요.

보통 세 가지의 성격을 가지고 있다고 말합니다. 비공식성, 집요성, 신축성입니다. 보편적 전략으로는 활동적 고객을 동원하는 방법이 있습니다. 이게 제일 무서운 거죠. 이익집단들을 동원하는 것인데요. 이익집단의 범위가 참 애매해요. 예를 들면 식약청에 소통예산이라고 10억이 있었는데 목적이 애매하다해서 없애버렸어요. 그랬더니 식약청 관련한 소비자 단체부터 시민단체들까지 다 들고 일어난 거에요. 매일 전화오고 찾아오고 난리도 아니었습니다. 신뢰를 회복하는 방법도 있습니다. 이건 좀 더 논리적인 방법이죠. 타당성 있는 통계 등을 제시하면서 상대방을 설득하는 건데요. 그런데 잘 못하고 있죠. 본인 부서에 관련된 통계는 줄줄 꿰고 있어야 되는데 저희보다 더 모르는 경우도 꽤 있어요. 사업의 필요성과 가치를 강조하는 방법도 있습니다. 그 과정에서 언론을 많이 활용하지요. 예산 과정은 정치과정이니까요. 여론에 많이 좌우될 수밖에 없죠. 거기까지는 보편적 전략이고요, 상황에 따른 전략이 있습니다. 기존예산의 삭감을 방지하는 전략입니다. 예산이 삭감되었을 경우 일어날 수 있는 최악의 결과를 제시하는 거죠. 그 밖에 본인이 전문가임을 강조하는 것, 새로운 사업을 추구하는 전략, 기존 예산의 유지 및 또는 증액을 하는 데 회계제도의 함정을 이용하는 방식 등이 있습니다. 그 밖에도 여러 가지 방식이 있습니다. 이런 여러 부처의 이해관계 속에서 균형을 찾아가는 건데요. 이 과정에서 사실 낭비가 일어나죠. 제 생각에는 관료들을 좀 분열시킬 필요가 있을 것 같아요. 우선은 기획부서와 사업부서를 분리시키고요. 그 다음에는 사업부서끼리 서로 경쟁관계에 있는 부서를 서로 견제하도록 하는 거죠. 또 대통령이 의지가 있으면 어느 정도 통제는 가능해요. 그런데 문제는 대통령 뿐만 아니라 정치인들이 다 한 통속이 되어버리니까요. 예산이라는 것이 사회경제적 요인이 있어서 수요가 생기면 그것이 예산으로 반영되는 건데요. 예를 들어 범죄가 증가하면 경찰이 증가하는 거죠. 그런데 딜레마가 있어요. 범죄가 줄면 경찰은 감소해야 하나요? 이런 부분이 행정에서 항상 딜레마에요. 불이 많이 나는 곳에 소방서를 더 많이 설치할거냐. 불이 적게 나는 곳에 소방서를 더 많이 설치할거냐. 왜냐하면 소방서에서 노력을 많이 해서 불이 더 적게 날 수 있잖아요. 범죄도 노력해서 적게 할 수 있잖아요. 이게 관료조직이 가지고 있는 딜레마거든요. 그래서 부활 같은 소설을 보면 범죄 발생수를 늘리기 위해 죄없는 사람에게 누명을 씌워 가두기도 하죠. 관리하기도 해요. 범죄가능성이 높은 사람들을 관찰하고 있다가 한번씩 뒤집는 거죠. 조폭들 관리하듯이 하는 거죠. 내용에 대한 자세한 이해가 없으면 관료만 계속 증가할 수가 있습니다. 많은 경직성 예산이 그런 거잖아요. 사실 그런 경직성 예산을 과감히 개선해야 예산 가용범위가 늘어나는 건데요. 문제는 상황 변화로 예산수요가 더 늘어나는 부분이 있는데 기존 예산 때문에 그 부분에 예산을 투여하지 못하는 거죠. 농림부 같은 경우가 그래요. 현재 삼림에 대한 행정수요가 늘어나고 있거든요. 농업공무원을 줄이고 삼림 부분에 더 인력을 배치해야 되는데 그러지 못하고 있죠. 결국 변화를 위해서는 시민들이 어떤 생각을 가지고 행동하고 정치가 그에 반응하도록 해야 될 것 같습니다. 일단 시민들이 생각을 바꾸는 게 가장 중요할 것 같아요. 정치는 그 뒤를 따라올 뿐입니다.

<생략>


 

[출처 및 원문보기 : 사회디자인연구소 http://www.socialdesign.kr/news/articleView.html?idxno=6921 ]

번호 제목 글쓴이 날짜 조회 수
» 국가예산을 말한다 conts 2014.07.28 2911